Surendettement

Le surendettement : entre défection et responsabilité, entre expérience et réforme, une histoire, une réalité, une politique et des illusions

- L'analyse historique des instruments étatiques de traitement des situations de surendettement constitue une nécessité pour qui désire comprendre par rétroaction à la fois le phénomène du surendettement et son évolution, les textes de référence mis en place au cours des vingt dernières années et les raisons d'une réforme en chantier.

Les lois Scrivener de 1978 et 1979, aujourd'hui intégrées au code de la consommation ne protégeait le consommateur que dans le cadre d'une opération ponctuelle de crédit dans ses relations avec le prêteur. Les textes initiaux visés ne permettaient le traitement de la situation débitrice des surendettés que relativement au fait d'espèce concerné dans une relation emprunteur/prêteur, à charge pour le premier de saisir la justice, sauf accord amiable entre les parties, en usant du dispositif découlant du code civil relatif au délai de grâce , à la clause pénale, à la remise de dettes et de manière générale des possibilités offertes par les textes relatif à la théorie des contrats (art. 1101 et suivants et du code civil). Toutefois, il manquait en droit national un dispositif de règlement global, cohérent et unifié des différentes dettes contractées par un même débiteur.

La diminution de la croissance du pouvoir d'achat à partir de 1985 et la volonté des français de préserver leurs dépenses de consommation et même de l'accroître en puisant dans leur épargne (18,7 % en 1975 ; 10,6 % en 1987 en proportion du revenu disponible) a contraint nombre de ménages à recourir de plus en massivement au crédit alors même que celui-ci se voit libéralisé dans le milieu des années 1980. Le surendettement allait alors devenir un phénomène économique et sociale nécessitant la mise en place d'un mécanisme de traitement des situations de surendettement ; c'est l'objet de la loi Neiertz du 31 décembre 1989, profondément réformée par celle du 8 février 1995, elle même aujourd'hui en passe de réforme.

L'idée d'un règlement judiciaire civil en droit français aussi novatrice et débattue fut-elle lors de son examen au Parlement ne constituait pourtant pas une exception juridique française. Il y a lieu de rappeler qu'un système comparable avait été mis en place au profit des sociétés commerciales en 1985 leur permettant suite à un dépôt de bilan de se voir proposer des mesures de redressement et le cas échéant de liquidation judiciaire. Cette dernière idée ne fut pas reprise au profit des consommateurs ; la faillite civile n'étant pas encore dans l'air du temps. A la même période, plusieurs pays de la CEE avaient adopté des dispositions du même ordre que la loi Neiertz.

Sans être une exception, on peut souligner toutefois avec intérêt l'originalité du dispositif mis en place en 1989 instituant une procédure à la fois administrative, amiable, et judiciaire ; mais cette originalité ne doit faire oublier que cette loi, aussi louable soit-elle dans ses intentions et objectifs n'a pas permis de résorber le surendettement : au 31 mai 1991, 121.000 personnes avaient déposé un dossier de surendettement auprès des commissions de surendettement depuis leur création ; au 31 mai 1997, le nombre de dossiers déposés s'établissait à 564.000. C'est qu'entre temps, la forte montée du chômage, la mondialisation des économies, l'évolution de la structure des budgets des ménages induite par une meilleure perception de la crise économique prégnante avait changé la donne économique et sociale et la nature du surendettement. Une étude réalisée par l'Institut National de la Consommation ("Evaluation de la loi sur le surendettement du 31 décembre 1989", INC, Mai 1995), en dressant le bilan de 5 années d'application de la loi Neiertz ainsi que le profil des personnes surendettées montre cette évolution de façon intéressante : plutôt jeunes (57 % des débiteurs ont entre 25 et 44 ans ), dans une situation économique qui n'est pas forcément faible (les revenus mensuels moyens d'une famille type sont de 10.700 F), grevées pour 88 % d'entre elles de crédit à la consommation à hauteur de 92.000 F en moyenne et pour 52 % de crédit immobiliers avec 288.000 F de dettes en moyenne par ménage, les personnes visées supportent un taux d'effort moyen de 53 %. Bref, le surendetté n'est plus obligatoirement celui pour lequel la loi avait été adoptée, à savoir, un débiteur prodigue dans sa consommation, un souscripteur de trop nombreux prêts, il est au aussi et de plus en plus aujourd'hui un salarié travailleur n'arrivant plus à faire face à une consommation basique, notamment d'autant plus que sa situation sociale s'est souvent dégradée (Etude CERC, 1994 : une personne sur deux est en situation de précarité économique). Il n'est pas dès lors pas étonnant que l'étude précitée conclue que la moitié des plans de redressement élaborée par les commissions de surendettement ne sont pas viables ; la loi Neiertz remaniée en 1995 n'ayant pas été élaborée pour ce qu'on appelle le surendettement passif qui nécessite une approche globale de son traitement mêlant une dimension sociale, humaine et politique assise sur le principe de solidarité mais aussi sur celui de la responsabilisation des acteurs économiques, qu'il soit débiteur et c'est le problème de l'éducation à la consommation, ou prêteur, et c'est le problème de la facilité dans l'accès au crédits et de la publicité financière.

- Evoquer la non-adaptation de la loi du 31 décembre 1989 à l'évolution de la nature du surendettement ne saurait constituer une analyse satisfaisante du phénomène actuelle et faire oublier que, bien trop souvent, c'est l'application même qui en est faite par les commissions et le juge qui a constitué et qui constitue encore le talon d'Achille du système mis en place. Les études menées par l'INC ou par le CREP ont montré qu'une partie importante des plans de surendettement élaborés par les commissions de surendettement n'étaient pas viables et les ressources laissées aux familles, entre 20 et 30 F par jour et par personne, inférieures au standard moyen de 50 F recommandé par les circulaires interprétatives de la loi Neiertz. En outre, ces mêmes études ont montré que les commissions étaient souvent frileuses à utiliser les mesures offertes par le code de la consommation dans l'élaboration d'un plan conventionnel de redressement ou dans les recommandations qu'elles peuvent formulées depuis la réforme de 1989 (15 % des ménages se sont vus proposés une diminution de taux de leurs prêts ; 10 % seulement ont bénéficier d'une remise de dettes Etude INC, 1995, op. cit.). Cette situation générale s'ajoute à une traitement inégalitaire des débiteurs selon la bonne volonté des commissions de surendettement et la qualité de ses représentants selon le département choisi.

Ici est le point névralgique de toute réforme du surendettement : au delà des textes et des déclarations d'intention en vue de leur réforme, tout dispositif de traitement du surendettement sera inefficace si l'on ne donne pas aux membres des commissions de surendettement les moyens de leurs compétences (congé-représentation, allocation de subventions aux organisations de consommateurs, dédommagement de leurs frais) et il ne sert à rien de doubler la représentation des consommateurs au sein des commissions, à l'instar de qui est retenue dans l'actuelle projet de loi sur le surendettement si cette mutation ne s'accompagne pas des moyens correspondants. Encore faut-il entretenir et améliorer ces compétences en formant les membres des commissions de façon à leur permettre de mener leurs missions. Trop souvent, les consommateurs représentés dans les commissions, ne sont sur le même pied d'égalité en terme de compétences que les prêteurs et que la Banque de France. La bonne volonté et le bénévolat a ses vertus mais aussi ses limites. Malheureusement, eu égard au choix budgétaires dominants, il y a peu de chances que ce qui précède soit entendu par les comptables de l'Etat, faisant douter de l'efficacité de toute réforme à venir.

- C'est encore cette volonté politique d'adapter l'organisation et le fonctionnement de la justice aux exigences budgétaires, quitte à amoindrir l'efficacité du droit à la protection juridique des débiteurs qui a prévalue en 1995 avec l'adoption de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénal et administrative. La réforme de la loi Neiertz de 1989 est apparue nécessaire au législateur de 1995 moins pour accélérer le traitement des dossiers que pour désencombrer les tribunaux des affaires de surendettement. C'est ainsi que, prenant acte de la rapidité du travail accompli par les commissions de surendettement et, pendant, de la lenteur de la justice à régler les dossiers dont elle est saisie (6 mois en moyenne pour 58 % des dossiers - Infostat Justice, mai 1994), les Pouvoirs publics ont transféré aux commissions les pouvoirs antérieurement dévolus au juge, celui-ci ne pouvant plus désormais être saisi sans que la commission ne se soit prononcé préalablement.

Outre que cette déjudiciarisation de l'essentiel du dispositif de traitement du surendettement constitue un transfert arbitraire aux parties prenantes des commissions qui n'étaient pas préparées et formées à la charge de travail en découlant, ni politiquement prêts à se transformer en juge par convoitise ou par défection des Pouvoirs publics , il n'est pas certain que les commissions de surendettement, puissent mieux répondre à leur vocation du fait de cette réforme qui n'a pas d'ailleurs pas permis de réduire le rythme du nombre de dépôt des dossiers de surendettement devant les commissions. D'ailleurs, l'intitulé même de la loi résume à lui seul l'ambition du législateur : "de règlement des situations de surendettement", la partie du code de la consommation présentant ces mesures s'appelle désormais "du traitement des situations de surendettement" comme si le législateur avait acté comme acquis le fait que le dispositif mis en place par la loi de 1995 n'avait pas pour objet de régler le surendettement.

Plus au fond, il apparaît que l'abandon du redressement judiciaire civil et du rôle privilégié du juge dans le dispositif issu de la loi 1995 a contribué a diminuer la protection offerte par le dispositif Neiertz aux débiteurs surendettés. Il n'est pas possible ici de relever les inconvénients en terme de modalités de la réforme précitée, mais, quant à son principe, force est de constater le juridisme de la procédure modifiée confinant au "cérémonial chinois". Compte tenu des nombreux délais à respecter, des interactions possibles entre les droits ouverts au débiteur selon les cas d'espèce, des interprétations possibles des ambiguïtés ou des silences de la loi, renvoyant à la jurisprudence pour orientation, la réforme de 1995 n'a pas servi à un meilleur traitement des cas présentés en commission ; le fait que le décret d'application de la loi de 1995 ait fait l'objet de 3 circulaires émanant de 3 administrations différentes (Justice, Economie, Banque de France) en est assez révélateur.

Là constitue le deuxième point névralgique de toute réforme du surendettement conditionnant son succès : la difficulté compte tenu des intérêts en présence au sein d'un commission de surendettement d'aboutir à une décision conventionnelle compromissoire et satisfaisante implique la mise en place d'un dispositif simplifié de règlement du surendettement qui puisse s'inspirer de ceux mis en place par exemple au bénéfice des mineurs ou des incapables majeurs : rescision pour lésion, mise sous sauvegarde de justice, curatelle, ou tutelle. Des pistes devraient être explorées.

- L'analyse du dispositif de traitement du surendettement dans sa dimension juridique permet aussi de comprendre les raisons de la récurrence des dossiers déposés auprès des commissions de surendettement et d'envisager le possible et le souhaitable d'une réforme des textes existants. On n'en citera que quelques exemples.

- L'article L.331-2 du code de la consommation réserve le bénéfice du dispositif mis en place aux "personnes physiques de bonne foi dans l'impossibilité manifeste de faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles...". Outre qu'on ne voit pas comment un débiteur pourrait être de mauvaise foi sauf à exclure de la procédure la quasi totalité des débiteurs qui n'ont pas eu des revers de fortune tels le licenciement ou la maladie grave, cette définition méritocratique source d'un contentieux inutile fait abstraction de l'évolution économique et sociale et de sa perception par les consommateurs : redécouvrant le sens de l'initiative et de la responsabilité au delà d'une simple consommation de rassurance, entrant dans la société postsalariale à la faveur d'une crise dont il sait qu'elle correspond à une mutation sociétale à laquelle il doit s'adapter, le consommateur-citoyen devient de plus en plus un consommateur entrepreneur (Rochefort, "Le consommateur Entrepreneur" Odile Jacob, 1997) assumant pour son propre compte sa capacité à occuper successivement ou cumulativement un emploi à temps partiel, une formation, le chômage, le démarrage à son compte, le travail à domicile et le télétravail. Force est de constater que l'exigence du caractère non professionnel des dettes, s'accorde de plus en plus mal aux nouveaux modes d'organisation du travail qui s'inspirent de plus en plus de l'autonomie individuelle.

- S'agissant de la procédure elle-même, toute réforme du dispositif existant doit permettre le gel des dettes au delà de ce qui est permis aujourd'hui et pendant une durée suffisamment longue pour permettre au débiteur de revenir à meilleur fortune. A défaut, il n'apparaît pas inconcevable en s'inspirant de la procédure de la faillite civile appliquée dans les départements d'Alsace-Lorraine de permettre au profit du surendetté et sous condition l'abandon des dettes.

C'est ce process qui semble avoir été retenu par les pouvoirs publics dans le projet de loi sur l'exclusion dans son volet consacré au surendettement. Ce projet n'est d'ailleurs que la simple reprise rendu par le Conseil National de la Consommation sur ce sujet suite au mandat qui lui a été confié en 1997 par le ministre de la consommation, visant à aménager le dispositif découlant du Code de la consommation. Tirant profit des travaux antérieurs du Comité Consultatif des usagers, du rapport Leron et du récent rapport des sénateurs Hyest et Loridant, les membres du CNC se sont entendus sur l'essentiel pour améliorer le traitement des situations des débiteurs surendettés, à savoir la possibilité de saisir le juge pour le prononcé d'un moratoire lassant l'ensemble des dettes en l'état pendant une durée de 3 ans maximum et la possibilité d'effacer celles-ci pour les débiteurs qui se trouvent dans des situations financières extrêmes afin de leur permettre de répartir dans la vie sur des conditions satisfaisantes. Ces mesures essentielles permettront de viabiliser les plans de surendettement, trop souvent jusqu'ici inadapté à la gravité des situations des débiteurs, ou à leur nouveauté.

Certains pourront regretter que le système de la faillite civile, tel qu'il est pratiqué en Alsace -Lorraine ou dans un certain nombre de pays anglo-saxon n'ait pas été repris, en l'aménageant, dans l'avis précité. Telle n'est pas notre position. Impliquant un appel public aux créanciers, le ministère d'un mandataire liquidateur (15.000 F environ), elle aurait l'inconvénient à la fois de déresponsabiliser les emprunteurs dans la souscription de prêts, de ne profiter qu'aux débiteurs de mauvaise foi pouvant organiser leur faillite et, en l'absence d'un dispositif de suivi et de prise en charge social satisfaisant de produire, des exclus. Certains encore pourront regretter que la proposition d'instauration d'un fichier positif, pendant du FICP, qui recenserait les crédits souscrits par les emprunteurs et dont la consultation serait faite par les prêteurs avant toute acceptation de demande d'un crédit, n'ait pas été retenue. Pour notre part, nous pensons que ce type de fichier, toujours liberticide dans son principe, ne constitue pas une réponse adéquate à la prévention du surendettement : ébranlant les règles de la concurrence pour l'ensemble du marché du crédit, ce qui n'est pas inacceptable du point de vue des consommateurs, ce type de fichier est surtout souvent détourné dans les pays où il est mis en place de leur vocation originelle et devient un outil de marketing et de prospection des banques. Ils n'ont d'ailleurs pas permis dans ces pays semble t-il de diminuer le risque dans les prêts d'argents.

D'autres regretteront que la vérification systématique de toutes les créances par le juge et l'extension à la caution des mesures de redressement mises au point par la commission au profit du débiteur principal n'aient pas été retenues comme des mesures à proposer au gouvernement. Nous en faisons partie. En effet, quant au premier point, l'analyse des jugements rendus par les tribunaux suite à leurs saisines visant à trancher des réclamations portant sur le caractère certain, exigible et liquide des créances montrent que plus des 2/3 sont indues et pour une bonne partie injustifiées, voire forcloses. Inacceptable. S'agissant du sort de la caution appelée au remboursement en lieu et place du débiteur principale défaillant, l'impossibilité pour la caution d'invoquer les mesures favorables consentis au débiteur principal par la commission (Cour de Cassation du 13 novembre 1996) compromet l'intérêt pour ce dernier de saisir la commission : obligée de désintéresser les créanciers en payant la dette du débiteur, la caution sera inciter a exercer son recours en remboursement contre le débiteur principal avec pour conséquence de compromettre les chances de succès du plan conventionnel élaboré dès lors que le débiteur sera condamné au paiement des sommes ainsi versées dans des conditions beaucoup moins favorable que celles prévues dans le plan de redressement. Le débiteur sera ainsi obligé dans la plupart des cas de ressaisir la commission de surendettement pour renégocier un nouveau plan. L'AFOC devant les dangers inhérents à la décision soulevé était intervenue en 1997 auprès des parlementaires afin d'interdire au prêteurs qui participent à la mise en place d'un plan de surendettement de poursuivre la caution en justice dans le même temps.

Enfin, toute réforme aboutie des textes en matière de surendettement doit intégrer un volet préventif nécessitant l'examen non seulement des offres préalables de crédit mais aussi et surtout les règles de protection et d'information voire d'éducation du consommateurs face à l'offre de crédit en y incluant la publicité financière comme l'assurance perte d'emploi. La sécurisation de l'accession à la propriété devrait également être retenue à hauteur des problèmes qu'elle a générés (Prêts PAP), qu'elle génère (Prêts à taux zéro) ou qu'elle généra à l'avenir (mis en place de prêts sociaux souhaitée).

Régler le surendettement, c'est aussi s'interroger sur ses déterminants en amont et le système qui le produit et... qu'il sert. Elément des programmes politiques de gauche comme de droite (réduire la fracture), aubaine financière pour les prêteurs taxant la prodigalité de leurs contractants, le surendettement est, plus qu'une réalité économique et sociale, le fruit des politiques économiques menées depuis près de 20 ans en vue de la libéralisation des capitaux, de leur circulation, de la marchandisation des économies. Il faut faire en sorte qu'il ne soit plus le tribu à payer pour que cette évolution puisse par intégration négative constituer le ferment de civilisation de ceux qui y ont intérêt.

Peu d'espoir.